第39章 法軍換将和“納瓦爾計劃”
初到印度支那戰場的法國将軍納瓦爾
法美協調印支政策
西北戰役的結局标志着越軍已在越南和老撾兩個戰場上占據了主動。特別是在至關重要的越北戰場上，若不是空軍占有完全的制空權，法軍就只能處處挨打了。
法國政府首腦明白，若不扭轉戰局，法軍勢必被趕進大海。
法軍的印支司令部确信西北戰役已經結束的時候，一紙調職命令從巴黎飛來，沙朗将軍奉命歸國。法國總理又要換将了，這回輪到誰趕赴疆場呢？
此時，在亞洲另一端的朝鮮戰場上，交戰雙方各投入百萬大軍，僵持已久。從1951年年底以來，戰線膠着，雙方進退可以用米而不再以公裏來計算。朝鮮戰争終于到了要攤牌的時候了。
臨近1952年底，美國舉行新一屆總統選舉，宣稱一旦入主白宮，“将親自去朝鮮，并結束這場戰争”的共和黨候選人德懷特·艾森豪威爾當選為美國第34屆總統。
艾森豪威爾于1890年10月14日出身在美國得克薩斯州一個貧苦的家庭裏。整個青少年時期，艾森豪威爾學習刻苦，成績優異，對軍事史著作特別感興趣。1905年，艾森豪威爾與他的二哥同時中學畢業，但是手頭拮據的父親不再支持他們上大學了。這對青年一心向學，商定哥哥先入密歇根大學讀法律，艾森豪威爾則去工作接濟哥哥；然後再由哥哥工作，支持艾森豪威爾進大學。
1953年，美國新任總統艾森豪威爾
艾森豪威爾在工作之餘堅持學習，并且接受好友的建議投考西點軍校，一來因為西點是美國最著名的軍校，號稱“将軍的搖籃”；二來那裏的免費教育可以解除他沉重的經濟負擔。1911年6月，艾森豪威爾被西點軍校錄取。
1915年，艾森豪威爾佩戴着少尉軍銜畢業，開始在軍中服役。第一次世界大戰期間，艾森豪威爾任職于坦克指揮訓練中心。1918年，他正要随一支坦克部隊去歐洲參戰，第一次世界大戰卻結束了。戰後，1920年7月的某一天他晉升上尉，三天後又被提升為少校，此後保持少校軍銜達16年之久。
1924年他被選入參謀學校學習，1926年以第一名的成績畢業，兩年後又在陸軍學院以優異成績畢業。1933年，他跟随麥克阿瑟将軍去菲律賓，幾年後才晉升中校。
1939年至1942年，第二次世界大戰烽火連天。為了戰備需要，美國軍隊總兵力從19萬迅速擴充到500餘萬。1940年11月，艾森豪威爾成為上校，就任第三集 團軍參謀長。這時，他的運氣來了。1941年夏季，在一次有50萬人參加的軍事大演習中，他的組織指揮才能受到陸軍參謀長馬歇爾将軍的賞識。
1941年12月7日珍珠港事件爆發，美國迅速對日對德宣戰，艾森豪威爾即被馬歇爾召入國防部作戰處，主持那裏的緊張工作。1942年3月，他升為少将，任國防部作戰處處長。
1942年6月，馬歇爾又任命艾森豪威爾擔任美國駐歐洲部隊總司令，7月晉升中将。當年11月，艾森豪威爾受命指揮美英聯合部隊15萬人實施在北非登陸的“火炬作戰方案”。戰至1943年5月13日，艾森豪威爾揮師突尼斯，共殲敵27.5萬人，将軸心國軍事力量趕出北非大陸。這一勝利與三個多月前蘇聯紅軍的斯大林格勒戰役大捷南北輝映，使法西斯夥伴意大利的覆滅成為定局。
北非戰役後，艾森豪威爾指揮美英聯軍進軍意大利，終結了墨索裏尼的統治。接下來，艾森豪威爾任盟軍遠征軍最高司令，着手實施在歐洲大陸登陸的“霸王計劃”，開辟反法西斯第二戰場。
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1944年6月6日，艾森豪威爾指揮300萬大軍成功地實施了諾曼底登陸作戰。這年12月，他晉升為五星上将，這是美國的最高軍銜。
在艾森豪威爾指揮下的盟軍與蘇聯軍隊合作，徹底粉碎法西斯德國，于1945年5月結束了歐洲戰事。1945年6月艾森豪威爾回國，旋即就任陸軍參謀長。
1948年5月，他退出現役，出任位于紐約的哥倫比亞大學校長。當年秋天，他出版了暢銷的戰争回憶錄《遠征歐洲》。
1950年秋，出于對歐洲形勢的考慮，美國總統杜魯門請艾森豪威爾複出，任北大西洋公約組織最高司令。在歐洲工作将近兩年之後，艾森豪威爾于1952年6月1日再次退出現役，代表共和黨參加總統競選。
這位職業軍人出身的美國總統，對戰争的體會自然與衆不同，對世界戰略的權衡，在他心中更是由來已久。
競選成功之後的1952年12月2日，艾森豪威爾帶領一行人來到朝鮮，作實地考察。
早在1946年夏天，艾森豪威爾就到過朝鮮。那時他覺得朝鮮氣候炎熱，遍地荒蕪，道路和田野裏一片塵埃。而這回，飛機降落處滿目冰天雪地，朝鮮變成了一個巨大的戰場，艾森豪威爾唯一的兒子正在前線。
在前方觀察哨所，艾森豪威爾通過高倍望遠鏡觀察了正面中國志願軍的陣地。他認定中國軍隊已經在朝鮮山野裏找到了隐蔽和保全自己，并能向敵人實施炮火襲擊的辦法，那就是在山嶺中開鑿可以直通後方、大得可以容納火炮的坑道。這種坑道蜿蜒縱橫，猶如地下長城。
艾森豪威爾還乘坐輕型飛機在前線上空俯瞰雙方陣地。在軍事上，艾森豪威爾是個行家，他得出的結論是：“顯然，任何正面的攻擊都将遇到巨大的困難……我們不能永遠停留在一條固定不變的戰線上，繼續承受看不到任何結果的傷亡。”[1]
艾森豪威爾于1952年12月5日結束朝鮮之行。在那之後的三個月裏，“三八線”以北的中國志願軍部隊進行了大規模的“抗登陸作戰準備”。到4月底，這項準備全部完成，中、朝方面總兵力達180萬人，其中志願軍135萬人。“聯合國軍”方面總兵力近120萬人，其中南朝鮮軍有60多萬人。雙方大體上勢均力敵，美軍不可能大縱深地突破北方陣地。
解決朝鮮戰争問題，只有談判一條路了。
通過外交和輿論渠道，艾森豪威爾透出了希望重開談判的信息。1953年2月22日，“聯合國軍”的美國司令克拉克将軍致函朝中方面，提議在停戰前先行交換傷病戰俘。3月28日，朝中方面同意這個建議，并且提議立即恢複停戰談判。4月20日，雙方開始交換傷病戰俘。4月26日，中斷了六個月的朝鮮停戰談判恢複。
在決心通過談判解決朝鮮問題的同時，艾森豪威爾開始把精力越來越多地投向印度支那。對于印度支那戰争，他是在當哥倫比亞大學校長的時候開始關注并加以研究的。他認定，印度支那戰争是東西方對抗的一個焦點，交戰雙方的背後都有大國的影子。1953年3月5日，蘇聯領導人斯大林的去世使艾森豪威爾感到，似乎有機會在某種程度上與蘇聯暫時妥協，以求得一段戰略平靜或穩定狀态，以便調整世界格局。
對于美國的外交政策，艾森豪威爾在很大程度上委托給新任國務卿福斯特·杜勒斯主持，自己只是最後批準人。
就在1953年1月20日艾森豪威爾入主白宮之時，巴黎政壇也發生了較大的變化，勒內·梅耶當選為法國總理。
梅耶是老資格政治家，出生于1895年，早年畢業于巴黎大學。他在第二次世界大戰中是堅決的抗戰派，1944年任交通部部長，1945～1946年任德國事務高級專員，後來當過兩任財政部部長。他傾向于把印度支那戰争繼續下去，直到出現軍事轉機後再尋求政治解決。
這時，按照華盛頓1952年度向法國軍援的承諾，美國已把13.7萬噸武器裝備運到了印度支那。其中包括900輛裝甲車，1500輛各種運輸工具，2500門大炮，2.4萬挺（門）自動武器，7.5萬支槍，9000套無線電通信器材。法軍空軍則收到了160架F-6和F-8戰鬥機，41架B-26轟炸機，28架C-47運輸機，以及9.8萬枚炸彈。[2]
盡管有如此軍援，但在印支戰場上，每個月都有越來越多的法國士兵捐軀疆場，對西方世界來說，印度支那的戰局非但沒有出現期望中的改觀，反而更加惡化了。
1953年3月，一個美國代表團訪問了越南北部，法軍越北部隊司令岡薩雷斯·利那雷斯将軍向他們透露真情說，在越南北部，法越雙方正規軍兵力相差不大（實際上越軍人數更多——本書作者注），但是，越軍有能力集中4～5個師用于機動作戰，而法軍2/3的兵力被拖在各個防禦點上動彈不得，機動兵力最多只有25個營，共2萬來人。
同月，杜勒斯在會晤法國外長皮杜爾時說，艾森豪威爾和他都認為，朝鮮和印度支那是一條戰線上的不同組成部分。這是美國官方第一次将印度支那擺到和朝鮮相等的地位。而此時的朝鮮戰場漸趨平靜，簽署停戰協議的日子已經可以預見了。
但印度支那局勢卻依舊撲朔迷離，法國新任總理梅耶帶着外交部部長皮杜爾、負責印度支那事務的海外部部長讓·勒圖爾納于3月下旬來到華盛頓會見艾森豪威爾，向美國提出：在新的財政年度向法國的印度支那遠征軍提供4～5億美元援助。
艾森豪威爾和國務卿杜勒斯邀請梅耶一行登上總統游船“威廉斯堡”號，從波托馬克河順流南下，一直開到美國第一任總統華盛頓的故居弗農山莊，沿岸風光甚美，賓主于船上各懷心思，不斷交談。
艾森豪威爾說起，美國可以同法國達成關于歐洲防務和印度支那戰争問題的某種協定，但條件是，法國應該在歐洲防務中承擔更多的義務，法國必須明确宣布放棄印度支那這塊殖民地。
這下子，梅耶閉口不言，皮杜爾則大嘆苦經，表示要到印度支那戰局好轉，減輕了法國負擔的時候，法國才有可能在歐洲防務上多做一些；對于印度支那，皮杜爾躲躲閃閃，拒絕作出完全放棄印支殖民地的保證。
艾森豪威爾可不願意随随便便把美元往水裏扔，他對客人說：“如果希望得到美國的進一步援助，法國必須提供一個可行計劃。至少，這個計劃應該使人看到解決問題的希望。”在希望盡快了結印度支那問題這一點上，梅耶和艾森豪威爾的看法一致。為了争取美國的支援，梅耶當即命令勒圖爾納在華盛頓拟制新計劃。
好在勒圖爾納對印度支那事務相當熟悉，對美國軍援也是心中有譜，他把自己關在下榻的飯店裏揮筆起草新計劃。
一個真正的急就章——“勒圖爾納計劃”——産生了。這個計劃的要點是，法國分三個階段通過軍事行動解決印度支那問題。第一階段，法軍和保大軍穩固越南南方和中部地區，随後将這些地區移交給新組建的保大部隊，騰出機動兵力。第二階段，法國向越南增兵，尋機與越軍主力作戰并戰勝之。1955年春天開始實現計劃的第三階段：法國和保大聯軍徹底打敗越軍。[3]
雖然不全滿意，艾森豪威爾和助手們還是傾向于接受法國的急就方案。為了使美國放心，法國總理當面向艾森豪威爾提議，請美國派一位有聲望又有經驗的将軍到越南戰場作一番考察，以印證法國遠征軍的能力和信心。
送走了梅耶，軍旅出身的艾森豪威爾另有考慮。1953年5月初，艾森豪威爾要美國駐法國大使向梅耶總理轉交他的一封信件。此信分為兩個部分，第一部 分要求法國給予印度支那三國以完全的獨立的地位，使法國擺脫“殖民主義”的政治壓力，也同時減輕美國政府因為援助法國遠征軍而受到的國內外壓力。
如果說此信的第一部 分表達了美國久已堅持的立場，第二部分則使法方大吃一驚。艾森豪威爾建議法國政府，任命一位新的印度支那遠征軍司令，再派一個像塔西尼那樣出色的将軍去越南。信中甚至提出了推薦名單：一是老将瓦呂，他熟悉印度支那；或者是曾任駐德國法軍司令的奧古斯丁·紀堯姆将軍。
[1]艾森豪威爾：《受命變革》，第112～114頁，生活·讀書·新知三聯書店1978年版。
[2]Ronald H.Spector，Advice and Support：The Early Years 1940～1960，Washington DC 1983.p.168.
[3]艾森豪威爾：《受命變革》，第170頁，生活·讀書·新知三聯書店1978年版。
納瓦爾将軍走馬上任
然而，信到巴黎之日，法國政府已經宣布，任命55歲的法國駐中歐部隊參謀長亨利·納瓦爾将軍為印度支那遠征軍司令。
這真是一番衆裏尋他千百度的挑選，這位将軍的使命就是從根本上扭轉印度支那頹局。梅耶從美國歸來，立即授意國防部和法軍元老們推薦這位關鍵人物。
面對擺上辦公桌的法國将領名單，由法國陸軍元帥朱因推薦的納瓦爾特別受到梅耶總理的垂青——那是老熟人了。1946年，德國被蘇、美、英、法四大國分區占領，梅耶任法國占領區專員，納瓦爾是法國占領軍總部秘書長。1948年，梅耶轉任非洲阿爾及利亞的君士坦丁市市長，納瓦爾又正好是那裏法國駐軍的師長。梅耶對納瓦爾印象頗佳，此時決心委以重任，把扭轉印支戰局的希望寄托在他的身上。
亨利·納瓦爾，1898年生。第一次世界大戰進行中的1917年，19歲的納瓦爾曾在西線和德軍作戰。戰後他去了敘利亞，在那裏和當地的反殖民主義戰士作戰兩年。之後他來到法國駐德國占領軍任職，不久進入法國軍事學院學習。1930～1934年，他到法國殖民地摩洛哥，參與對那裏反殖民運動的軍事鎮壓。1937年起，他轉而擔任軍事情報軍官，1938～1940年間，他是法軍情報部德國情報處負責人。
初到印度支那戰場的法國将軍納瓦爾
第二次世界大戰爆發，德軍侵入法國，納瓦爾是抗戰軍人，主持被占領國土上的情報工作。1944年法國解放，他回到作戰部隊任裝甲團團長，很快升任法軍第5裝甲師師長，駐紮于德國領土上。後來又幾經升遷，眼下是西歐盟軍陸軍參謀長。
無論從哪個方面的經歷來說，他都應該算得上是個出色人物。雖然沒有在印支作戰的經歷，但他的履歷中分明有着在阿拉伯國家與當地游擊隊作戰的記載。作為情報官員，他的思考細密，為盟軍獲取了不少有價值的情報。選任納瓦爾的另一層考慮是，正因為他沒有在印支打過仗，對那裏的局勢會因沒有成見而比較客觀。由于他有西歐盟軍總部的工作經歷，有助于他從全球政治的角度來看待印度支那問題。雖然他作為戰場主官的經歷确實短了一些，但畢竟也打過不少的仗。
納瓦爾來到總理府向梅耶辭行赴任，總理面授機宜，他所領受的使命是，使法國“能夠體面地結束印度支那戰争”。
1953年5月21日，來到西貢接任總司令的納瓦爾作了一個簡短講話：“一年以前，還沒有人能夠看到勝利。但是今天，我們可以看到曙光在前，如同隧道盡頭已經出現的光亮。”他向新下屬們發出一個簡短的到任命令：“我期望着和你們，特別是和前線的戰鬥者們建立密切的聯系，這将增輝于我的軍人生涯。”[1]
來到陌生的印支戰場，納瓦爾用了整整三周時間巡視各地，與當地駐軍将領和官員談話。他甚至飛到了被越軍包圍的那産和萊州。在深入越軍腹地的飛行中，他的座機幾次被越軍防空武器擊成輕傷，他的歷屆前任都沒有過如此令人心懸的嘗試。
納瓦爾勤于思考和分析，在印支熱帶雨林上空一次次掠過，俯視炮火紛飛的戰場，必定思緒萬千。在巴黎受命之時，總參謀長埃利有明确指示，到印支後迅速熟悉情況，對局勢作出估量，制訂一個切實可行的計劃帶回巴黎來讨論，由政府和軍事首腦作出實施與否的決斷。
納瓦爾看得明白，印支局勢極為嚴峻，特別是西北戰役之後，戰争的主動權已經易手，法軍陷入守勢。向他彙報的高級軍官無不認為，1953年秋天，越軍會發起更大規模的攻勢。
納瓦爾最擔心的是紅河三角洲及其周圍地區，越軍的七個主力步兵師以及一個炮兵師約12.5萬人從內外兩線威脅塔西尼防線。納瓦爾得到報告說，越軍主力部隊裝備整齊，訓練有素。法軍情報部肯定地說，大部分武器裝備是由中國提供的。随着朝鮮停戰，中國有可能向越軍提供更加充分和更加優良的武器。
更使納瓦爾不安的是，約有三個越軍獨立團滲透塔西尼防線，在紅河三角洲腹地建立了和法軍據點犬牙交錯的游擊區，控制了大約6000個村莊，牽制了該地區法軍機動部隊半數以上的兵力。
在越南中部，越軍也掌握了主動權，越軍三個團的兵力十分活躍，法軍只得退守順化、岘港、歸仁等地。這些據點之間僅維系着一條受到了嚴重破壞、随時可能被越軍切斷的2號公路，法軍不得不經常使用船只進行海上補給。
納瓦爾看到，越南南方局勢要平緩得多，法軍控制着以西貢為中心的廣大地區，但是越軍已在越南和柬埔寨邊境地區建立了幾塊根據地，還将游擊區延伸到湄公河三角洲的邊緣地帶。在越南最南端的平定省出現了越軍小股部隊。
納瓦爾最感到寬心的是柬埔寨，那裏的游擊隊員人數尚少，武器不足而且破舊，總兵力不足2萬人的柬埔寨國家軍隊雖然松松垮垮，卻還可以控制局面。年輕的西哈努克親王雖然總是在揮動自治和獨立的大旗，但是他對法國的态度友好，使柬埔寨局面還不至于失去控制。
[1]Bernard B.Fall，Hell in A Very Small Place，The Siege of Dien Bien Phu，Published by Da Capo Press，Inc.Originally published：Philadelphia：Lippincott 1967.pp.28～29.
柬埔寨，印度支那重要一環
柬埔寨，面積18.1萬平方公裏，西和西北與泰國接壤，北部與老撾相鄰，東和東南與越南交界，20世紀50年代初的人口約300萬。
柬埔寨這塊土地上最早的居民是馬來亞土著人。柬埔寨的先民曾建立扶南國，約在公元225年，兩名中國使者訪問了扶南，中國史籍《梁書·扶南傳》記載了那裏的早期歷史。公元10世紀前後出現的高棉王國曾強盛一時，阇耶跋摩二世（公元1113～1150年在世）曾吞并占婆國，并進攻越南。13～14世紀高棉衰落，西部邊境屢受泰國進攻，東部邊境線則在與越南的相互關系中發生過多次變更。
19世紀後期法國将越南變為殖民地時，于1863年和1884年與柬埔寨國王兩次簽訂條約，完全控制了柬埔寨事務。
諾羅敦·西哈努克于1922年10月31日出身在金邊王室家庭。當時，他的外祖父西索瓦·莫尼旺是柬埔寨國王。西哈努克自幼接受宮廷教育，1936～1940年到越南西貢的沙士魯·羅巴中學讀書時，日本軍閥控制下的泰國對柬埔寨發動了軍事進攻，後來雖由法國代表和對手締結了停戰條約，柬埔寨卻失去了西部大片領土，面積約占全國領土的三分之一。
年輕的柬埔寨國王西哈努克
帶着喪權辱國的憂苦，1941年11月，柬埔寨老國王在自己的高山別墅裏死去。很快，法國殖民當局選中還不到18歲的西哈努克繼任柬埔寨國王。
當時，第二次世界大戰全面展開，日本軍隊控制了幾乎整個印度支那，法國總督向日軍妥協。西哈努克日後回憶說：那時“柬埔寨一直有兩個主人，日本主人要我國人民向他們提供廉價的非正規部隊的戰鬥員、勞工、給養、大米和木柴，法國主人要我國農民提供木棉”。[1]
1945年3月9日，日本的印支駐軍發起全面進攻，将法軍趕出印度支那，并在控制局面後要西哈努克宣布柬埔寨獨立，脫離法國的“保護”。西哈努克同意了，于3月13日宣布獨立，廢除1863年和1884年與法國簽訂的“保護條約”和“協議”。
當年8月，日本軍隊徹底垮臺，法國專員回到了柬埔寨。但這回，法國的力量畢竟大大削弱了。随着年齡增長，西哈努克對國家局勢的控制力增強了，他的民族獨立意識也逐漸增強，決心以和平方式尋求柬埔寨的徹底獨立。
1949年，法國和柬埔寨就獨立問題進行了實質性談判。由于法國急于抽出兵力對付胡志明領導的越盟，因此原則上同意柬埔寨獨立，法國的軍事和行政人員逐步撤出。
1952年4月西哈努克與心愛的莫尼克·依吉（即莫尼克公主）結婚，告別了往日風流的宮廷生活，專心國事。在柬埔寨王國軍隊組建後，柬埔寨逐步獲得了國際承認。在這種情況下，法國決定從柬埔寨脫身，集中力量經略越南和老撾。[2]
[1]《西哈努克回憶錄》，第107頁，黑龍江人民出版社1987年版。
[2]1953年8月29日，最後一個法國士兵撤離柬埔寨。當年11月9日，法國正式承認柬埔寨獨立。西哈努克亦承諾，保持與法國的友好關系。
“納瓦爾計劃”與奠邊府
相對于柬埔寨，納瓦爾對老撾局勢甚感不安。尤其是在上寮，當地政府軍加上警察部隊總兵力才1.5萬人，對付蘇發努馮親王的巴特寮解放軍尚能打成平手，越軍一旦挺進上寮，老撾王國部隊無論如何也頂不住。
納瓦爾展望，在未來旱季，越軍發動重大攻勢在所難免，首當其沖的目标可能是紅河三角洲。但是納瓦爾斷定，法軍在這一地區的總體實力仍強于對手，能守住河內、海防等重要城市。納瓦爾認為越軍的第二選擇是進攻越南中部的蜂腰地帶，然後進入下寮，逐步威脅西貢。納瓦爾認為，越軍如果這樣做，其主力将遠離根據地長途跋涉，造成後勤供應上的嚴重困難，而法軍在這一地區可以集結重兵予以反擊。
納瓦爾擔心的是越軍的“第三選擇”。那就是越軍出兵西北，進入上寮，然後向琅勃拉邦、萬象發起攻擊。經過計算，納瓦爾又認為越軍要進軍西北會面對氣候、地形、道路破損、距離遙遠等一系列難以克服的困難，最後放棄這種選擇。但納瓦爾沒有想到，他會在這裏失足。
瞻前顧後，反複思量，“納瓦爾計劃”逐漸成形。追根探源，法國遠征軍在印度支那有過不少計劃，“雷沃斯計劃”以後，沙朗制訂了第二個計劃，爾後是“塔西尼計劃”，接着又是沙朗接過手去搞了一個新計劃。對這些作戰方案，特別是“沙朗計劃”，納瓦爾一一俯首研讀，盡可能尋求借鑒。
1953年6月16日，在西貢舉行的遠征軍高級軍事會議上，納瓦爾提出了他的計劃綱領。談到下一個旱季作戰的時候，納瓦爾說，那産已經失去了繼續固守的意義，它既不是當地的政治和經濟中心，也不是交通要道，越軍不占領它照樣可以繞道而行，進入老撾上寮。因此，他決意放棄那産。但這并不是說那産的據守方式有什麽問題。恰恰相反，法軍将堅持那産集群據點的防禦方式，堅守在越南西北部。越西北地區有沒有一個其戰略意義可以取代并超過那産這樣的軍事支撐點呢？納瓦爾明明白白地告訴部下們：有，那就是奠邊府。
對奠邊府，納瓦爾現在只能點到為止。
根據各處将領提出的意見，納瓦爾對自己的計劃作了進一步修改。7月13日，他飛回法國向首腦們彙報。
17日，納瓦爾向法國參謀長聯席會議提交了拟制完成的“納瓦爾計劃”。法國三軍參謀長很快研究了這份計劃，同納瓦爾作了仔細的讨論。三軍參謀長們向納瓦爾指出，“計劃”對老撾承擔了過多的義務，似有鞭長莫及之虞。參謀長們認為，即使是身在印度支那，納瓦爾也應該致力于這樣一種努力，即促使美國和英國承擔國際義務來保障老撾的領土完整，以此來警告蘇聯和中國不要繼續通過支援越南來介入老撾事務。
7月24日，由法國總統主持，由總理以及外交、國防、財政和海外殖民部部長和三軍參謀長等高級官員舉行秘密會議，審議“納瓦爾計劃”。
這是一次至關重要的會議。越法戰争持續七年了，法國籍将士已在血肉厮殺中傷亡了7.4萬人，眼下還有十幾萬遠征軍官兵置身于印度支那戰場，不知何時才能返回家園。更使法國內閣成員們憂心忡忡的是，法國公衆早已厭煩了戰争，反戰民衆到處都在呼喊，指責遙遠的印支戰争是一場“肮髒的戰争”。到如今，任何人都不能不考慮法國反戰運動的力量。[1]
與會者用眼睛盯住了納瓦爾，眼下，也似乎只有他的口袋裏才掏得出錦囊妙計。
面對總理和總統、內閣成員、三軍參謀長，納瓦爾侃侃而談，将“納瓦爾計劃”和盤托出。
“納瓦爾計劃”詳細列舉了印度支那戰場彼此力量的消長，提出的戰略要點是：
1.以北緯18度線為界，将整個印度支那分為南、北兩個戰區。
2.北部戰區法軍在1953～1954年冬春旱季采取戰略防禦态勢，盡可能避免使用重兵集團與越軍進行大規模戰役。如果越軍在此期間向紅河三角洲或上寮地區進攻，都可能對法軍造成嚴重的威脅，因此必須加強這兩個地區的防務。
3.由于越軍掌握了戰場主動權，擁有兵力上的優勢，要求法國政府從歐洲向印度支那增援12個步兵營、1個機械化營和3個炮兵營；适當加強印度支那的海軍和空軍，使遠征軍能夠掌握5個師的機動力量。
4.在加強越北防禦的同時，在紅河三角洲和周圍地區進行若幹次戰術出擊或一定規模的掃蕩，以破壞或牽制越軍的進攻。
5.重點是對紅河三角洲內越軍游擊區進行剿滅作戰。
6.加緊組建和訓練新的保大軍隊，抽出更多的法軍充實機動兵團。
7.如果在1953～1954年冬春作戰中穩住局勢，至1954年秋，遠征軍應該掌握6～7個師的機動兵力，其中包括一個傘兵師，使機動兵力與越軍基本相等。到1955年，法國在印度支那三國可以控制的兵力将達到64萬人。在這種條件下，法軍要尋求戰機，與越軍進行戰役決戰，從根本上解決印度支那問題，或者是為政治解決印度支那問題創造最好的條件。
8.在南方戰區，在穩定南部的前提下，将向越南中部實施掃蕩，控制狹長的“越南走廊”。[2]
經過長時間讨論，國防會議批準了“納瓦爾計劃”。引人注目的是，在這次會議上，關于法國遠征軍是否有義務和能力保衛老撾、抵禦越軍攻擊的問題，納瓦爾明确地說，如果法國遠征軍承擔保衛老撾的義務，在下一個旱季作戰開始後，他将占領奠邊府。
[1]The Vietnam War：An Eyewitness History Published by Sanford Wexler，1992，New York.p.20.
[2]Phillip B.Davidson，Vietnam at War，the History，1946～1975.published：Novato，Calif.：Presidio，1988.
